Совет Европы в дополнение к процедурам Организации Объединенных Наций по открытию филиалов и аккредитации разработал сходные процедуры для аккредитации неправительственных организаций. Тем самым сделан шаг вперед по созданию международного соглашения о стандартах для определения международных неправительственных организаций.

В Совете Европы имеется договор, представляющий особый интерес для неправительственных организаций. Он называется "Европейская Конвенция о признании международных неправительственных организаций субъектами права" (далее - конвенция). Каковы же содержание, цели и ограничения этого договора?

Конвенция о международных неправительственных организациях упоминается также как Договор Совета Европы (©124), который был составлен экспертами комитета, уполномоченными Европейским комитетом Совета Европы по правовому сотрудничеству (далее - комментарий к конвенции).

Этот договор вступил в силу 1 (первого) января 1991г., когда его ратифицировало необходимое меньшинство стран Совета Европы. В настоящее время семь из них признали этот договор: Австрия, Бельгия, Греция, Португалия, Словения, Швейцария, Великобритания. Предполагается, что конвенцию вскоре подпишут другие государства: Франция, например, как ожидается, ратифицирует ее. Эксперты полагают, что другие страны не подписали этого документа потому, что они не видят пользы от него для развития гражданского общества. Недавнее стимулирование такого понимания должно привести к тому, что большее число государств подпишет конвенцию.

Цель конвенции - способствовать деятельности международных неправительственных объединений в Европе путем выработки правил об условиях признания этих организаций юридическими лицами. Ясно, что такой договор необходим из-за увеличивающегося числа неправительственных организаций, работающих транснационально в нескольких странах.

Хотя обсуждаемый договор применим к деятельности только международных неправительственных организаций стран, которые ратифицировали конвенцию, об этом полезно знать и в России.

Для международных неправительственных организаций стран, не подписавших договор, будет продемонстрирована возможность признания неправительственной организацией по тем же стандартам, по аналогии. Необходимо также разъяснять своему правительству пользу ратификации конвенции. Это предоставило бы юридический статус российским международным неправительственным организациям, работающим в Европе, и Европейским международным неправительственным организациям, действующим в России. Для немеждународных неправительственных организаций этот договор тоже может быть полезен. Сейчас не существует международного документа, который определял бы статус национальных неправительственных организаций. Эксперты Совета Европы говорят, что попытки создать такие стандарты есть. До тех пор, пока они не установлены, основные положения, содержащиеся в Конвенции о международных неправительственных организациях, могут быть использованы по аналогии для национальных неправительственных организаций.

Эта конвенция, представляющая собой относительно короткий договор, состоящий только из 11 статей, опубликована на французском и английском языках. Назовем наиболее важные пункты конвенции и рассмотрим их.

В преамбуле конвенции признается, что международные неправительственные организации являются особенно ценными для работы в "научной, культурной, благотворительной, филантропической, здравоохранительной и образовательной областях и они могут внести вклад в достижение целей и задач, обозначенных в Уставе Организации Объединенных Наций и Уставе Совета Европы".

Статья 1

В этой статье указаны необходимые условия для того, чтобы квалифицировать организацию как международную неправительственную.

Положения конвенции должны применяться к "ассоциациям, фондам и другим частным учреждениям". В статье перечислены четыре основные условия. В комментарии, предоставленном комитетом экспертов, написавших конвенцию, дано такое определение ассоциациям: группа лиц, объединенных для определенной цели, которая после создания юридического лица также идентифицируется для правовых действий, приобретения имущества, подписания контрактов и т.п.". Фонд понимается как "идентифицированная собственность, переданная для определенной цели". "Другие частные учреждения" предназначены для объединения отдельных юридических лиц - таких, как религиозные организации, профсоюзы, которые могут быть похожи на ассоциации в некоторых государствах, но юридически не квалифицируются как ассоциации.

В статье 1 указано, что ассоциации, фонды и другие учреждения должны быть "частными". Это означает, что организация не обладает государственными (местными, национальными или интернациональными) полномочиями.

Пункт 1.а: организация должна иметь своей целью некоммерческую деятельность международного значения.

Неправительственная организация не должна преследовать коммерческих целей для того, чтобы отличить ее от коммерческой организации. В комментарии экспертов говорится, что цель коммерческой организации - распределение материальных благ среди своих членов. Далее, утверждается, что неправительственная организация может иметь прибыль, например, от продажи публикаций, но такая деятельность должна служить некоммерческой цели.

Неправительственная организация должна иметь международное значение, т.е. цели ее деятельности должны быть направлены на благо всего международного сообщества, а не только своей страны. К вопросу о том, что может считаться полезным (см. преамбулу), поясняется, что организация должна способствовать достижению целей и задач ООН и Совета Европы, которые включают в себя вопросы научные, культурные, благотворительные, филантропические, здравоохранения, образования, прав человека и др. В комментарии экспертов к конвенции говорится, что понятие "международное значение" организации помогает определить концепцию некоммерческой деятельности.

Пункт 1.б: организация должна быть учреждена в соответствии с механизмом, управляемым внутренним законодательством страны, подписавшей конвенцию, что означает: эта организация создана в соответствии с международным соглашением. Если организация создана международным соглашением, то она управляется международным правом, и не будет признаваться внутренними законами, к которым адресуется данная конвенция.

Пункт 1.в: международная неправительственная организация должна заниматься результативной деятельностью хотя бы в двух государствах в подтверждение того, что организация является международной. Не существует требования, чтобы оба государства были членами Совета Европы.

Пункт 1.г содержит два условия: первое - международная неправительственная организация должна иметь созданный в соответствии с законом офис на территории страны - члена конвенции; второе - главный управляющий и контролирующий орган должен находиться на территории данной страны или другого государства - члена конвенции.

Первое условие изложено в ст.2, которая считается основополагающей статьей конвенции. В соответствии с экспертным комментарием к конвенции второе условие включено для "защиты интересов лиц, заключающих контракты с неправительственными организациями, путем страхования, что таким образом страхует часть имущества организации, находящегося на территории государства, заключающего контракт".

Статья 2

Эту статью 2 считают основополагающей для конвенции, потому что она устанавливает правила по определению и признанию организаций.

Пункт 2.1 гласит, что юридическое лицо и возможности, получаемые им в стране, подписавшей конвенцию, где открыт в соответствии с законом офис, должны быть признаны и в других странах. Это означает, что особой процедуры для признания организации не существует. Если неправительственная организация стала юридическим лицом в стране, являющейся членом договора, то она законодательно признается во всех других странах - членах конвенции.

Основное правило состоит в том, что законы, которые управляют субъектом права неправительственной организации и его возможностями, являются законодательством той страны, где данная организация имеет зарегистрированный по закону офис, как указано в учредительных документах, - таких, как уставы. Однако, данное право не есть абсолют, как это мы увидим в п.2 ст.2.

Пункт 2.2 устанавливает, что в соответствии со значительным общественным интересом ограничения или другие процедуры на осуществление прав и юридических возможностей, предоставляемых законодательством страны - члена конвенции, в которой уже признана неправительственная организация, должны быть применимы к неправительственным организациям, учрежденным в других странах - членах конвенции. Иногда, что определяется законодательством, некоторые ограничения, не применимые в своей стране, могут налагаться на неправительственную организацию. В экспертном комментарии в качестве примера приведена процедура получения в ряде государств разрешения на приобретение недвижимости. Такое ограничение или требование особых процедур для местных организаций может быть применимо к иностранной международной неправительственной организации в случае особой заинтересованности общественности.

В экспертном комментарии отмечается также, что если в государстве существуют общие ограничения для всех иностранцев, то неправительственная организация, имеющая юридическое лицо в другом государстве, тоже может быть ограничена в соответствии с этими требованиями, хотя все дискриминационные ограничения для всех стран Совета Европы должны быть отозваны на основе Европейской Конвенции по Правам Человека.

Статья 3

Посвящена тому, как неправительственная организация представляет доказательства государственным органам страны, где она хочет быть признана, о существовании юридического лица.

В пункте 3.1 оговорено, что это должно быть сделано в результате представления меморандума неправительственной организации и статей ассоциации или других основных конституционных положений. Другие представляемые документы должны содержать официальные административные полномочия, документальное подтверждение регистрации в стране, являющейся членом конвенции и выдавшей разрешение о создании юридического лица.

Если в данной стране отсутствует процедура общественного объявления об образовании организации, то документ о создании неправительственной организации должен быть легализован с целью международного признания. Назвать орган, уполномоченный проводить сертификацию, предоставляется Совету Европы страной, входящей в члены Конвенции о международных НГО.

В пункте 3.2 предлагается странам, где нет системы общественного оповещения, разработать такую систему, чтобы облегчить НГО представление доказательств о существовании юридического лица.

Статья 4

Содержит еще одно ограничение в отношении признания юридического лица, отказывая в соответствии с конвенцией в признании тем НГО, цели, задачи и деятельность которых указаны ниже (пункты 4.1 и 4.2).

Пунктом 4.1 предусмотрено, что НГО может быть отказано в признании в том случае, если она нарушает национальную или общественную безопасность или не способствует предотвращению беспорядка и преступления, наносит ущерб защите здоровья и морали, защите прав и свобод других.

Остальные статьи конвенции включают процедурные пункты, в том числе ратификацию, денонсацию членства.